La deuda externa y la Constitución

Lo ignore -o simule ignorarlo- la dirigencia política, la deuda externa argentina es materia de derecho constitucional. A otros cuestionamientos jurídicos, como los principios de buena fe y de equidad, la prohibición de la usura y el anatacismo, la excesiva onerosidad, el enriquecimiento sin causa y la solidaridad y cooperación, se suma la cuestión constitucional, flagrantemente omitida por los sucesivos gobiernos democráticos.

Según la Constitución de la República Argentina, el Congreso tiene por un lado la atribución de “contraer empréstitos de dinero sobre el crédito de la Nación” (art. 67, inc. 3); por otro, la de “arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación” (art. 67, inc. 6). Según el texto reformado en 1994, se trata ahora de los incisos 4 y 7 del artículo 75, cuya letra sigue siendo la de los arts. 3 y 6 del antiguo art. 67.

La primera de estas atribuciones concierne obviamente tanto a empréstitos externos como internos. Cubre el mismo arco de endeudamiento que la segunda. Pero ambas reglas constitucionales no se superponen. No es la segunda una mera reiteración de la misma potestad de la primera. No tendría sentido que el Congreso tuviese que “arreglar” lo que él mismo ha contraido. Los dos incisos son en rigor complementarios y se refieren a dos situaciones diversas. El inc. 3 apunta y da por supuesto un estado de vigencia constitucional. El Congreso (y sólo el Congreso) puede contraer las deudas internas y externas cuando están funcionando los poderes creados por la Constitución. Estas obligaciones no tienen necesidad alguna de arreglo. Las hipótesis para las que se creó el inc. 6 son claramente diferentes. Atañe esta norma a obligaciones que por alguna razón no han sido, no han podido ser, contraídas por el Congreso y sin embargo hay razones, intereses o motivos para pretender que deban pesar sobre el crédito de la Nación. Se trata de deudas no contraídas por el Congreso, pero que por alguna circunstancia se intenta que por ellas responda el Tesoro nacional.

Así como el inc. 3 ha sido establecido para la vigencia de la Constitución –para los tiempos en que el Congreso funciona como tal– el inc. 6, en cambio, contiene una previsión para situaciones especiales, para hipótesis en que las obligaciones no han podido ser contraídas por el Congreso, órgano constitucionalmente normal para la concertación de obligaciones. Las situaciones previstas en el inc. 6 incluyen, en primer lugar, aquéllas correspondientes al tiempo preconstitucional, a las obligaciones contraídas antes del comienzo de vigencia de la Constitución y que por alguna causa de orden político, histórico o institucional se quiere hacer pesar sobre el Tesoro del Estado, ahora constitucionalmente organizado. Es muy claramente el caso de la ley 26 de septiembre de 1855, que reconoce como deuda nacional los 400.000 pesos fuertes prestados por el Imperio del Brasil a las provincias de Entre Ríos y Corrientes en vistas del tratado del 21 de noviembre de 1851 y las leyes a ésta vinculadas de 1862, 1863 y 1864. Es también con igual claridad el caso de la ley del 3 de octubre de 1866 que reconoce como nacional la deuda de la provincia de Buenos Aires con la banca Baring Brothers, contraída en la primera mitad del siglo XIX.

La inclusión de esta atribución como norma no transitoria en el art. 67 de la Constitución de 1853/60 junto a todas las otras potestades permanentes del Congreso, indica que se trata también de una potestad que trasciende cualquier limitación temporal y que abarca otras situaciones, además de la de las obligaciones preconstitucionales. Entre éstas están indudablemente todas aquéllas en las que por cualquier causa el Congreso ha dejado de funcionar, lo cual cubre desde el receso normal del Poder Legislativo hasta cualquier emergencia de las que han dado lugar a la noción de gobierno “de facto”, así como aquellas en que personas u órganos se atribuyen la autoridad del Estado y contraen deudas que pretenden luego –ellas y los prestamistas– hacer incidir sobre el crédito de la Nación. Ostensiblemente, se trata de obligaciones que deben ser “arregladas” por el Congreso para que puedan valer contra el Estado. Al no haber sido contraídas por el Congreso, es éste el que debe validarlas por medio de la potestad conferida por el inc. 6. Esta es la condición inexcusable de su legitimidad.

Tanto más será éste el caso de las obligaciones que contraen los usurpadores violentos de los órganos del Estado, que se hacen del dominio de éstos a través de la comisión del delito de rebelión. Dicho de otro modo, las dictaduras militares (la ocupación delictual de las funciones de gobierno), constituyen inequívocas hipótesis en las que la concertación de deudas no puede obligar al Estado si no pasan por el control del Congreso a través de su facultad de “arreglar” la deuda interna y externa de la Nación. Es obviamente por esto que el 7 de mayo de 1984, pocos meses después de restablecidos los poderes constitucionales, el mayor de los constitucionalistas argentinos, Germán J. Bidart Campos, reclamaba la intervención del Congreso con estas palabras: “(…) no estamos juzgando motivaciones, estilos, ni tecnicismos satisfactorios para poner en orden esta pesada carga de la deuda exterior. Estamos ante otra cosa: que el Congreso –y no el Poder Ejecutivo– es el órgano de poder al que la Constitución señala para “arreglar” aquella deuda. Y un Congreso que bastante febrilmente ha asumido su rol legiferante –¡y enhorabuena!– no ha tomado la carta que debiera haber tomado en el arreglo de la deuda…” (1).

Ahora bien, ese gobierno de 1984 y los dos que le siguieron luego han hecho todo lo necesario –ellos y sus mayorías legislativas– para que no se cumpliera con el deber constitucional al que aludía con tanta claridad Bidart Campos. Está claro que se ha tratado de pagar los intereses de la deuda externa a cualquier precio, aun al de esta flagrante violación constitucional. Porque “arreglar” legislativamente la deuda externa hubiera significado inevitablemente un gran debate y un minucioso examen de esas obligaciones contraídas originalmente por la dictadura militar. Esos tres gobiernos trataron de evitar cualquier obstáculo que impidiera complacer al poder financiero internacional.

Indelegabilidad

Está claro que cuando la Constitución atribuye a uno de los poderes que ella erige –el Legislativo, el Ejecutivo, el Judicial– unas determinadas potestades, ninguno de esos órganos constitucionales puede delegarlos en otras autoridades, aunque se tratara de otros órganos igualmente constitucionales. La Constitución y solo ella distribuye competencias y ninguno de los poderes subordinados a ella pueden modificar esto, ya sea renunciando, delegando, u omitiendo el ejercicio de sus cometidos.

Es decir que el arreglo de la deuda externa, “olvidado” desde 1984, no ha podido ser convalidado por ningún acto ni por ninguna autoridad. La deuda externa sigue estando tan inarreglada o desarreglada como en diciembre de 1983, cuando fugó la dictadura militar. La deuda externa tiene desde entonces un inevitable y flagrante cargo de ilegitimidad. Se trata, además de un gran daño, de una gran traición que la dirigencia política –representada en este caso tanto por los dos grandes partidos que se han sucedido en el gobierno como por los legisladores que no han reclamado por la omisión– ha infligido al pueblo de la Nación.

En una época funesta, caracterizada por el debilitamiento del espíritu republicano, el Congreso ha venido produciendo unas delegaciones groseramente inconstitucionales. En 1961, por ley 16.432, se impuso a la ley 11.672, llamada Ley Complementaria Permanente del Presupuesto, un nuevo texto a su artículo 48 por el cual se declara que el Poder Ejecutivo “está facultado para contraer empréstitos con organismos internacionales económico-financieros”. En 1973, la ley 20.548 amplió ese texto concediendo someter eventualmente “controversias con personas extranjeras a jueces que otras jurisdicciones”. Estas normas de 1961 y de 1973 son definitivamente inconstitucionales. Suponen, en efecto, la modificación de una competencia constitucional por medios que no son el de la reforma constitucional. Hay una traslación de una competencia fijada constitucionalmente, la mutilación de una atribución del Congreso y la ampliación de atribuciones al Poder Ejecutivo por un órgano, el Congreso, que es extraño y subordinado al Poder Constituyente y al Poder Reformador de la Constitución, únicos con legitimidad para alterar las competencias de los órganos creados por la Constitución. Por otra parte ninguna de esas delegaciones indebidas afecta ni siquiera inconstitucionalmente a la potestad legislativa de “arreglar” la deuda pública.

El art. 67, inc. 6 de la Constitución confiere una atribución específica al Congreso. El verbo “arreglar” es utilizado en varias ocasiones por el constituyente, siempre en el art. 67. Se arregla el sistema de postas y correos, porque era preciso acordar la nacionalización de servicios que estaban en manos privadas o provinciales, teniendo en cuenta sus intereses y voluntades. Se arregla el ejercicio del patronato, controvertido y conflictual, porque era preciso tener en cuenta el eventual concordato en el que la Santa Sede reconociera eventualmente esas potestades al Estado nacional. Finalmente el Congreso arregla los límites internacionales y fija los interprovinciales.

Aquí, muy sugestivamente, se contraponen dos conceptos, el de arreglar, por un lado, y por otro el de fijar. Se arreglan límites que no dependen exclusivamente del Estado nacional; se fijan en cambio aquellos internos al Estado nacional y subordinados a éste. Como se ve, en todas las ocasiones en que el constituyente usa la expresión arreglar hay un elemento de bilateralidad o plurilateralidad: los propietarios de postas y correos al tiempo de la organización nacional, la Santa Sede, los Estados extranjeros limítrofes y los pretensos acreedores externos del Estado nacional. Como dice Bidart Campos en el lugar citado: “El arreglo implica que hay otra parte interesada con la que debe llevarse a cabo y tal vez, que hay un “desarreglo” requerido de solución en la materia a ‘arreglar’”.

Como se advierte sin dificultades, la potestad del inc. 6, tiene una peculiar entidad. Supone una actividad del Congreso respecto de pretensos acreedores titulares de obligaciones no contraídas por el único órgano habilitado para obligar al Estado. Una actividad, en consecuencia, que debe tener en cuenta esas pretensiones crediticias de quienes no contrataron a través del Congreso, único órgano constitucionalmente habilitado, y del que, a pesar de esa grave deficiencia, se consideran acreedores. Se aplica así a situaciones que contienen un elemento de duda, de conflicto, de indefinición o de irregularidad, a un “desarreglo” como apunta con perspicacia Bidart Campos.

Mientras el Congreso no se aplique específicamente a considerar las obligaciones internacionales contraídas a nombre presunto de la Nación Argentina, pero no por el órgano constitucionalmente previsto para ello, no hay deuda externa arreglada, es decir reconocida, es decir exigible, es decir susceptible de ser pagada en su capital o en sus intereses. Sin embargo, lo contrario es lo que ha estado ocurriendo, incluso después de restablecidas las instituciones de la Constitución en diciembre de 1983. A partir de marzo de 1984 el ministro de Economía, Bernardo Grinspun, se lanzó sorprendentemente al pago de los intereses de una deuda meramente presunta –presumida, desde ya, por los acreedores externos y por sus acólitos locales– una deuda no arreglada, es decir no reconocida por el presunto deudor, el Estado nacional, a través del único órgano apto para darle validez. Sus sucesores han seguido alegremente por este camino de ilegitimidad.

Fuente:

http://www.insumisos.com/diplo/NODE/2977.HTM

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